Zapatero a tus zapatos: Sobre la necesidad de utilizar las herramientas correctas para evaluar los problemas de competencia

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Publicación BFE+

Bastante  se ha escrito ya en estas semanas, frente a iniciativas legislativas y declaraciones políticas, respecto de lo inadecuados y perniciosos que resultan mecanismos como el control de precios para “corregir” aparentes distorsiones en las dinámicas de los mercados. Asimismo, se ha señalado cómo las recientes acciones del INDECOPI de supervisar precios de los productos básicos para levantar evidencia de potenciales prácticas anticompetitivas no sólo resultan inadecuados y contradictorios con la propia posición institucional del INDECOPI sino también una inversión inútil de recursos.

Lo cierto es que enfrentamos una coyuntura en la que existe, más de lo usual, mucho interés de diversos agentes del estado respecto del funcionamiento de los mercados: cuántos agentes participan, por qué los precios fluctúan en determinado sentido, cómo impactan estas estructuras de mercado a los consumidores, entre otros.  Sin embargo, dada la falta de conocimiento técnico, las lecturas que se realizan respecto de estas dinámicas de mercado, y particularmente los mecanismos que se proponen para “remediar” esta situación, resultan inadecuados y contraproducentes desde una perspectiva económica y peor aún, pueden terminar perjudicando a los consumidores.

Los riesgos de una intervención inadecuada del Estado en los mercados vienen no solamente del lado de los recientes proyectos de ley para establecer controles de precios[1], sino también desde las iniciativas para modificar las reglas de juego constitucionales respecto del rol subsidiario del Estado y proponer la creación de empresas públicas en sectores que son actualmente atendidos por las empresas privadas. Así, a modo de ejemplo se ha propuesto la creación de una línea aérea nacional de bajo costo, que tendría preferencia en el ejercicio de los derechos de tráfico del Perú a nivel internacional[2] ; y diversas iniciativas legislativas buscan facultar a los Gobiernos Regionales a adquirir y administrar plantas procesadoras de oxígeno[3].

Históricamente, el rol del INDECOPI frente a estas iniciativas, particularmente aquellas que provienen del Congreso, ha sido el de presentar comentarios o asistir a las sesiones del Congreso presentando argumentos técnicos respecto de la falta de conveniencia y posibles efectos adversos de las medidas propuestas.

Sin embargo, este enfoque, de carácter más reactivo, resulta insuficiente. Con prescindencia de las coyunturas políticas y propuestas que abogan por la necesidad de intervención del Gobierno en los mercados, el rol de la autoridad de competencia, además de la detección y sanción de prácticas anticompetitivas, es la evaluación de condiciones de competencia en los mercados, para detectar no solo posibles prácticas anticompetitivas, sino también barreras que estén limitando su dinámica competitiva. Las teorías y concepciones equivocadas sobre la dinámica de los mercados y el comportamiento de los precios necesitan ser rebatidas con evidencia. Pero esta evidencia no se obtiene de la supervisión de las fluctuaciones de precios en unas semanas, sino del análisis técnico respecto de las condiciones de competencia en los mercados.

INDECOPI cuenta con un mandato legal suficiente para la evaluación de estas condiciones de competencia, y además de la Comisión de Libre Competencia, la Gerencia de Estudios Económicos puede realizar estas evaluaciones periódicas respecto del funcionamiento de los mercados. Y si bien se han realizado esfuerzos en este sentido durante los últimos años, aun este mandato de la agencia de competencia no ha sido desarrollado en forma consistente y oportuna. Y es urgente que INDECOPI priorice esa labor. Y no para satisfacer las urgencias de los políticos ni para responder a la coyuntura apareciendo en la foto, sino para proveer información técnica y oportuna al mercado que pueda servir como un insumo adecuado para la toma de decisiones, y que pueda servir principalmente de punto de partida para su propia labor de abogacía de la competencia y de detección de prácticas anticompetitivas.

En cuanto a la Gerencia de Estudios Económicos, si bien se realizaron varios informes bajo el observatorio de mercados, al menos según la información pública disponible, desde el 2016 no ha realizado nuevas evaluaciones[4]. Por su parte, la Comisión de Libre Competencia ha realizado desde el 2018 solo una abogacía de competencia en el mercado de servicios notariales,[5] y dos estudios de mercado, en los sectores de oxígeno medicinal[6] y sistemas de tarjetas de pago (informe preliminar)[7]. Cabe señalar que el inicio de este último estudio fue anunciado en el 2018[8] y el informe preliminar fue publicado recién en el 2021.

La Secretaria Técnica (ahora Dirección) y la Comisión de Libre Competencia del INDECOPI son órganos de reconocido perfil técnico y probada eficiencia. Sin embargo, el tamaño y los recursos asignados al INDECOPI son insuficientes para cumplir esta labor de evaluación de las condiciones de competencia, estudios de mercado y abogacía de forma efectiva. De acuerdo con el Rating Enforcement 2020 elaborado por GCR USA[9], de los países de la región, el INDECOPI es la autoridad de competencia con menor presupuesto y volumen de personal a cargo de los asuntos de competencia.

Al respecto, la Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE) en su “Evaluación paritaria de la legislación y la política de competencia” en el Perú[10] señaló  en el 2018 que una las carencias institucionales del INDECOPI era la falta de dotación de personal en el área de Defensa de la Competencia. La OCDE precisó que ello no solo tenía como resultado la excesiva duración de procedimientos administrativos, sino también dificultaba otras funciones, en particular, la realización de estudios de mercado para la promoción de la competencia. Más aun, la OCDE precisó lo siguiente respecto de la falta de recursos con las que cuenta el INDECOPI para realizar esta labor de evaluación y monitoreo de mercados: ”De acuerdo con el Indecopi, la Comisión de Defensa de la Libre Competencia cuenta con un único analista dedicado a la realización de estudios de promoción de la competencia. Este analista ocupa el 40% de su tiempo de trabajo en actividades relacionadas con estudios de mercado y de promoción de la competencia y el 60% restante en la gestión de casos. En la actualidad, de tres a cuatro miembros de la Secretaría Técnica y de la Gerencia de Estudios Económicos se dedican parcialmente e esas tareas”. Lo anterior evidencia las dificultades estructurales que existen en la agencia para cumplir con esta labor. Si bien con ocasión de la aprobación de la Ley de Control de Concentraciones se han aprobado incrementos de personal para la labor de competencia, es esperable que esta nueva función del INDECOPI absorba los nuevos recursos asignados.

Es entonces de la mayor relevancia que el INDECOPI pueda ser fortalecido con presupuesto y capital humano para poder ejercer de forma efectiva su labor de monitoreo de mercado y abogacía de la competencia. Sin perjuicio de lo anterior, corresponde también a la agencia evaluar y seleccionar inteligentemente sus intervenciones en este rol, y priorizar la entrega de resultados que sin perder su expertise técnico puedan ser oportunos y agiles para proveer de información al mercado y alimentar la toma de decisiones del propio INDECOPI. Ya sabemos que lo perfecto es enemigo de lo bueno, más aún cuando se enfrenta un contexto que presiona muchas veces por intervenciones inadecuadas y perjudiciales para los propios consumidores.


[1] Proyecto de Ley N° 022 – 2021 – CR  que propone modificar los artículos 62, 65 y 66 de la Constitución de manera que el Estado esté facultado de controlar los precios para hacer frente a situaciones que “afecten el abastecimiento de productos y servicios necesarios para la atención de la demanda nacional”.
[2]0Proyecto de Ley 06153/2020-CR, que crea la Línea Aérea Nacional del Perú.
[3] Proyectos de Ley 07345/2020-GL y 7250/2020-CL, que facultan a los Gobiernos Locales la adquisición, implementación, mantenimiento y administración de plantas generadoras de oxígeno medicinal en el contexto de la pandemia COVID-19.
Proyecto de Ley 7220/2020-C, que autoriza a los Gobiernos Regionales y Locales la adquisición de oxígeno medicinal y/o plantas generadoras de oxígeno medicinal por el COVID-19.
Proyecto de Ley 5636/2020-CR, que establece la expropiación de las plantas de fabricación, establecimientos de distribución y balones de oxígeno medicinal.
[4] https://repositorio.indecopi.gob.pe/handle/11724/4133
[5] https://repositorio.indecopi.gob.pe/handle/11724/4071
[6]  Ver: https://bit.ly/3plOa2R
[7] Publicado por la Secretaría Técnica de la Comisión de Defensa de la Libre Competencia en enero de 2021. Disponible en: https://bit.ly/3sBaJTN [8]  Ver: https://gestion.pe/economia/indecopi-analizara-condiciones-competencia-mercado-tarjetas-credito-debito-250643-noticia/
[9] GLOBAL COMPETITION REVIEW. Rating Enforcement: Peru’s National Institute for the Defence of Free Competition and the Protection of Intellectual Property. Consulta: 13 de septiembre de 2021. Disponible en: https://tinyurl.com/yfhapjq2.  El siguiente cuadro muestra el detalle de esta comparación:

PaísAutoridadPresupuesto (USD)Personal
BrasilConsejo Administrativo de Defensa Económica10.9 millones199
ChileFiscalía Nacional Económica9.5 millones114
ColombiaSuperintendencia de Industria y Comercio8.4 millones164
MéxicoComisión Federal de Competencia Económica25.7 millones303
Perú Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual2.2 millones40


[10] OCDE (2018). Evaluación paritaria de la legislación y la política de competencia. Disponible en: http://bitly.ws/bZG5

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