COVID- 19 y las medidas regulatorias en los servicios públicos de telecomunicaciones: ¿se está estableciendo un adecuado balance?

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Las consecuencias adversas del Covid 19 en la economía y en los ingresos de la ciudadanía se intensifican da vez más. Debido a la pérdida de ingresos de muchos hogares en el Perú como consecuencia de la cuarentena obligatoria dispuesta por el Gobierno, se han lanzado desde el Estado diversas iniciativas de apoyo a la población.

Por su parte, las agencias reguladoras en el Perú y en la región no han sido ajenas a la adopción de medidas destinadas a garantizar la prestación de servicios públicos a los usuarios y a brindar algunas medidas de apoyo para el pago de dichos servicios. En este artículo evaluaremos algunas medidas adoptadas por el OSIPTEL como organismo regulador de los servicios públicos de telecomunicaciones.  Ello, desde la perspectiva del cumplimiento de los principios que deben sustentar sus decisiones, así como una comparación con medidas de la misma naturaleza adoptadas por otras agencias reguladoras en la región y para otros servicios públicos en el Perú.

En primer lugar, es importante destacar que el marco legal prevé una serie de obligaciones de las empresas operadoras para garantizar la continuidad de los servicios públicos de telecomunicaciones en situaciones de emergencia, tales como las que está atravesando el país debido al Covid 19. De acuerdo con ello, deben asegurar disponibilidad, calidad y confiabilidad de las redes conforme a parámetros técnicos determinados por la autoridad.  

La obligación de dar continuidad a los servicios públicos implica el asegurar la disponibilidad de red y de los servicios para garantizar que puedan realizarse comunicaciones con una calidad técnica adecuada, dada la saturación que puede producirse en este tipo de contextos.   Sin embargo, la obligación de dar continuidad a los servicios públicos en épocas de emergencia tiene un alcance general y no implica una obligación de dar continuidad al servicio de cada usuario en particular con prescindencia de las obligaciones económicas inherentes a la relación de prestación de servicios individual. Es decir, la obligación de continuidad de la prestación de los servicios no suspende las obligaciones de pago de los usuarios y no limita tampoco las prerrogativas de los operadores para suspender los servicios por falta de pago.

Sin perjuicio de lo anterior, debido a la naturaleza de esta emergencia, que además ha determinado una inmovilización obligatoria y la suspensión de múltiples actividades económicas, el Estado ha planteado la adopción de una serie de medidas de apoyo económico a la población entre las cuales se han incluido también el otorgamiento de facilidades para el pago de los servicios públicos. 

Osiptel fue una de las primeras agencias en adoptar medidas regulatorias luego de la declaratoria del estado de emergencia el 15 de marzo. Así, el 16 de marzo se publicó en el Diario Oficial El Peruano la Resolución de Consejo Directivo N° 040-2020-PD /OSIPTEL mediante la cual se dispuso, entre otras medidas, que durante el periodo de vigencia del estado de emergencia, las empresas operadoras se encontraban impedidas de suspender o dar de baja los servicios públicos de telecomunicaciones. Con la adopción de esta medida, el OSIPTEL estableció una restricción para todas las empresas de poder suspender el servicio por recibos cuyo vencimiento se hubiese producido durante el estado de emergencia, aplicable a todos los usuarios que estuviesen dicha condición.

La norma emitida por el Osiptel establece una limitación para aplicar la consecuencia contractual a la que estaría facultado el prestador de servicios públicos de telecomunicaciones en un supuesto de incumplimiento de pago por parte del usuario.  Como se ha señalado, el objetivo de esta medida es distinto al de asegurar que las empresas cumplan con su obligación de continuar prestando los servicios de telecomunicaciones en forma regular. El objetivo de esta medida es minimizar los efectos adversos que podrían enfrentar los usuarios (corte del servicio) debido a una dificultad de realizar oportunamente los pagos por los servicios públicos de telecomunicaciones. Es decir, es una medida que tiene un objetivo directo de apoyo económico a la población y de equidad.

El Osiptel ha señalado que esta norma no impide a las empresas facturar o cobrar por los servicios.  Sin embargo, es claro que tiene un efecto directo sobre los incentivos al pago de dichos servicios durante el periodo de emergencia.  Al respecto, las empresas operadoras de telefonía móvil ha señalado que la morosidad en los servicios públicos de telecomunicaciones se ha incrementado. Por su parte, y este aspecto es clave para el análisis de la medida, si bien la idea es brindar un alivio económico a quienes no pueden afrontar el pago, impidiendo que se vean afectados con la suspensión del servicio, ésta no fue una medida dirigida a un grupo específico de ciudadanos cuya condición sea vulnerable, sino que benefició a todos los usuarios de servicios públicos de telecomunicaciones, independientemente de su condición económica y de su capacidad de pago.

Sin perjuicio de los cuestionamientos que podría tener esta medida desde la perspectiva constitucional y legal, que no son objeto de este artículo, es importante destacar que la misma difiere de otras medidas adoptadas no sólo en otras jurisdicciones, sino también respecto de otros servicios públicos, en los que el Estado ha enfocado sus esfuerzos a beneficiar a aquellos usuarios que debido a parámetros objetivos podrían enfrentar dificultades para el pago debido a su condición vulnerable.

Así, por ejemplo, en el caso de Argentina, en el contexto del COVID-19, el Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM) emitió el Decreto 311/20 en el que se ha dispuesto que no se podrá suspender el servicio de luz, telefonía, internet, o TV cable por falta de pago o mora de tres facturas consecutivas a un grupo determinado de usuarios. Este grupo abarca, a usuarios que perciben el seguro de desempleo, jubilados, beneficiarios de programas sociales, entre otros.  De acuerdo con ello, el regulador ha establecido una medida focalizada en aquellos usuarios que debido a su condición vulnerable podrían ver afectada su capacidad de pago.

Por su parte, otro conjunto de medidas puede consistir en garantizar un acceso gratuito al servicio por determinados plazos para un grupo de la población que puede enfrentar dificultades pago debido su condición económica vulnerable. Así en el caso de Chile, el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones en conjunto con empresas prestadoras de los servicios de telefonía móvil y fija (el gremio ATELMOy compañía Wom) decidieron activar el “Plan Solidario” el pasado 1 de abril que tendrá una vigencia de 60 días.  Estas empresas se comprometieron a brindar beneficios tales como internet fijo, acceso gratuito a ciertas redes sociales y a sitios web informativos del Estado chileno. Para poder acceder a este plan gratuito, la persona debe ser un usuario activo que no pueda pagar la factura actual y se encuentren en el 40% con menores ingresos, según el Registro Social de Hogares del Ministerio de Desarrollo Social. Nuevamente, los beneficios se encuentran focalizados en usuarios de bajos recursos determinados en base a criterios objetivos y son el resultado de un acuerdo entre el sector público y privado.

En la misma línea, mediante el Decreto de Urgencia (DU) 044-2020 el Gobierno Peruano estableció medidas de fraccionamiento de los pagos de diversos servicios públicos. Estas medidas están enfocadas en atender a la población vulnerable. Así, en el caso de los servicios públicos de distribución eléctrica y de gas, el DU establece criterios para determinar la población vulnerable, que están relacionadas con el nivel de consumo y su ubicación geográfica.  Es decir, el Estado ha dado un tratamiento diferente a estos servicios frente a los de telecomunicaciones, y en dicho caso el regulador únicamente ha instado a las empresas a evitar suspender los servicios por falta de pago sin establecer una regla de carácter mandatorio.

Es incuestionable que estos tiempos difíciles llaman al Estado a la adopción de medidas excepcionales que permitan un alivio de la población más vulnerable.  Sin embargo, ninguna medida es a costo cero y es una obligación legal del regulador asegurar que exista un adecuado balance en las medidas adoptadas para todos los actores del mercado, a fin de evitar que se desvirtúen los objetivos de su entrada en vigor.  Asimismo, una vez superado el análisis de legalidad y constitucionalidad de la medida, es clave que los organismos reguladores definan con claridad los objetivos que sustentan la adopción de las medidas regulatorias para que su diseño responda a la consecución de estos objetivos y no resulte desproporcionada. 

1 El marco regulatorio del sector telecomunicaciones incluye una serie de medidas enfocadas en garantizar la continuidad del servicio en casos de emergencia. Así, las Condiciones de uso incluyen obligaciones referidas a informar al OSIPTEL respecto de las incidencias en la prestación del servicio; el plan de trabajo planteado para reestablecerlo a sus condiciones habituales; así como contar con un registro de interrupciones, suspensiones y cortes. Así también, existen varios indicadores de calidad del servicio que son verificados por el organismo regulador como por ejemplo para servicios de telefonía móvil se incorporó la tasa de intentos de llamadas no establecidas; tasa de llamadas interrumpida; calidad de voz; tiempo de entrega de mensajes de texto; cobertura radioeléctrica, entre otros. Para el acceso a internet, se tiene principalmente indicadores como Tasa de Incidencia de Fallas; tasa de ocupación de enlaces; y, cumplimiento de velocidad mínima.
2 Debido a las situaciones de emergencia, el Osiptel exceptuó la entrada en vigencia de esta medida de la pre- publicación y tampoco ha estado disponible el análisis de impacto regulatorio previo a su entrada en vigencia.
3 Al respecto, ver:
https://rpp.pe/lima/actualidad/coronavirus-en-peru-empresas-de-telecomunicaciones-piden-a-usuarios-pagar-sus-facturas-en-plazos-establecidos-noticia-1253286
4 Disponible en: https://www.enacom.gob.ar/multimedia/normativas/2020/Decreto%20311_20.pdf
5 Conformado por las empresas Claro, Entel, GTD, Movistar y VTR.
6 Al respecto, ver:
https://www.biobiochile.cl/noticias/economia/tu-bolsillo/2020/03/30/empresas-de-telecomunicaciones-lanzan-plan-solidario-gratuito-para-clientes-del-40-mas-vulnerable.shtml
7 Asimismo, través de este Decreto de Urgencia se establecieron también algunas medidas adicionales para la prestación de los servicios públicos de telecomunicaciones, que dejan a las empresas la posibilidad de establecer criterios para aplicar medidas de fraccionamiento y que también las autorizan a la reducción de prestaciones por falta de pago, complementando así las medidas inicialmente asdoptadas por el Osiptel
8Reglamento General del OSIPTEL, Decreto Supremo N° 008-2001-PCM     
Artículo 9.- Principio de Imparcialidad
     El OSIPTEL ponderará con justicia e imparcialidad y con estricto apego, a las normas pertinentes, los intereses de las empresas operadoras de servicios y de los usuarios. Casos o situaciones de las mismas características deberán ser tratados de manera análoga.
9 Reglamento General del OSIPTEL, Decreto Supremo N° 008-2001-PCM    
 Artículo 13.- Principio de Análisis de Decisiones Funcionales
    El análisis de las decisiones funcionales del OSIPTEL tendrá en cuenta sus efectos en los aspectos de fijación de tarifas, calidad, incentivos para la innovación, condiciones contractuales y todo otro aspecto relevante para el desarrollo de los mercados y la satisfacción de los intereses de los usuarios. En tal sentido, deberá evaluarse el impacto que cada uno de estos aspectos tiene en las demás materias involucradas.

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